近日，自然資源部辦公廳發布關于《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》的通知。
通知明確：不改變原用地性質的光伏用地。不改變原用地性質的光伏、風電用地，是指使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建設光伏、風力發電項目，其中不占壓土地、不改變地表形態的用地圖斑或地塊；深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目，以及符合當地建設要求和認定標準的光伏復合項目，其光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地圖斑或地塊。
原文如下：
自然資源部辦公廳關于印發《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》的通知自然資辦發〔2021〕65號
各省、自治區、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局，中國地質調查局及部其他直屬單位，各派出機構，部機關各司局：
為加強自然資源執法和督察工作，促進土地衛片執法工作常態化、規范化和制度化，充分發揮土地衛片執法在保護耕地、保護資源、維護自然資源開發利用秩序中的重要作用，制定《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》。現予印發，自2022年1月1日起實施，請遵照執行。
自然資源部辦公廳
2021年11月26日
在“碳達峰、碳中和”雙碳目標的大背景下，“風光”可謂是炙手可熱。以光伏和風電為主的可再生能源項目經過激烈的“跑馬圈地”，基本把適合建設的土地圈得差不多了。未來光伏項目將選擇更偏僻的戈壁、荒漠等土地，或者選擇與農田、草地、林地等特殊土地進行“互補”或“一體化”的共存方式。
國家為支持光伏發電產業發展，明確用地管理政策，國土資源部、國家林業局等部門先后制定若干政策性文件。2015年國土資源部等六部委聯合發布的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5號，以下簡稱“5號文”）、國家林業局2015年11月印發了《關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》（林資發〔2015〕153號）、2015年12月國土資源部發布《光伏發電站工程項目用地控制指標》、2016年10月《國土資源部辦公廳關于光伏發電用地事項的函》（國土資廳函〔2016〕1638號，以下簡稱“1638號文”）、2017年9月國土資源部國務院扶貧辦國家能源局聯合印發的《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（國土資規〔2017〕8號，以下簡稱“8號文”），部分地方政府也出臺了相關政策，對光伏項目項目用地做出規范和界定。
目前光伏發電項目用地主要參考5號文、1638號文、8號文等政策以及《土地管理法》等相關法律，下面電牛俠針對上述相關法律政策進行探討。
光伏發電項目涉及用地方面相關政策法規:
（一）5號文
5號文明確了未利用地和農用地使用方式。
“光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續”。因此，針對光伏方陣用地，簽署租賃和補償合同即可，不需要辦理變更土地性質手續；針對綜合樓、升壓站、塔基線路等永久性建筑用地部分，需要辦理轉為建設用地手續。
“對建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”。無論光伏方陣用地還是其他永久建設用地，均需要辦理轉為建設用地手續。
（二）1638號文
“支持使用未利用地和存量建設用地發展光伏發電。對于之前已經使用農地建設的“農光結合”、“漁光一體”光伏發電項目，地方各級國土資源部主管部門應會同相關部門加強跟蹤監測，發現新情況、新問題及時報部。對于使用農用地新建光伏發電項目的，包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續。”因此，1638號文“默認”5號文出臺前已使用農用地建設的“農光互補”光伏發電項目，可以按照現有的方式繼續使用土地，但使用農用地新建項目，要嚴格按照5號文執行。
（三）8號文
8號文在5號文和1638號文基礎上進一步解決光伏方陣占用除永久基本農田以外的農用地按建設用地管理的問題，同時增加了對光伏扶貧項目的用地支持，對促進光伏發電項目發展意義非凡。
1、光伏扶貧項目用地
光伏扶貧項目是指對深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，以及國家能源局、國務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目。
分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重點保障，并依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
2、光伏復合項目用地
雖然8號文沒有明確利用農用地復合建設的光伏發電站項目具體定義，但一般指“農光結合”、“漁光一體”等農業業態和光伏發電一體建設的項目。并且8號文要求省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。
分類管理的要求具體為變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續；場內道路用地可按農村道路用地管理；利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
此外，除符合8號文規定的光伏扶貧項目及光伏復合項目外，其他光伏發電站項目用地應嚴格執5號文件規定。
（四）其他土地規定
1、林地
國家林業局針對林地的使用出臺了針對性規定，明確了林地使用的范圍和需要辦理的手續。
光伏電站使用林地的范圍：①各類自然保護區、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區，為禁止建設區域。其他生態區位重要、生態脆弱、地形破碎區域，為限制建設區域；②光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地；③對于森林資源調查確定為宜林地而第二次全國土地調查確定為未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質。
管理要求具體為光伏電站建設必須依法辦理使用林地審核審批手續。采用“林光互補”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續，運營期雙方可以簽訂補償協議，通過租賃等方式使用林地。
2、草原
根據《草原征占用審核審批管理辦法(2014修訂)》，第六條礦藏開采和工程建設確需征用或使用草原的，依照下列規定的權限辦理：（一）征用、使用草原超過七十公頃的，由農業部審核；（二）征用、使用草原七十公頃及其以下的，由省級人民政府草原行政主管部門審核。第十條草原征占用單位或個人應當向具有審核審批權限的草原行政主管部門提出草原征占用申請。
但是，目前沒有明確光伏方陣是否屬于建設工程項目范疇，在實際操作中，光伏方陣租賃使用草原基本未嚴格按照草原規定納入建設工程項目監管。
“十四五”初年，在“雙碳目標”背景下，為助力新能源轉型，湘能楚天通過技術持續創新，憑借17年蓄積之力，繼續深耕新能源領域，深究新時代能源高質量發展形勢與政策，探討新型電力系統下光儲充一體化的發展機遇，探索光伏產業發展新目標，凝心聚力為實現“碳達峰、碳中和”獻計獻策。
下為電牛俠整理規則原文
土地衛片執法圖斑合法性判定規則
為加強自然資源執法和督察工作，促進土地衛片執法工作常態化、規范化和制度化，充分發揮土地衛片執法在保護耕地、保護資源、維護自然資源開發利用秩序中的重要作用，制定本規則：
一、合法新增建設用地
（一）具體情形
1.衛片圖斑下發時已依法供地的圖斑或地塊。
衛片圖斑下發時已依法辦理農用地轉用、土地征收審批手續，并在動工建設以前辦理了供地手續，且在批準范圍內建設的圖斑或地塊。
政府為供地而進行土地平整的圖斑或地塊可以不提供供地手續。對于各類基礎設施用地，提供劃撥決定書等供地文件。
2.衛片圖斑下發時已依法取得先行用地手續的圖斑或地塊。在動工建設以前，經有權機關批準，辦理了先行用地審批手續，在批準范圍內建設的圖斑或地塊。
3.衛片圖斑下發時已辦理其他合法用地手續的圖斑或地塊。已依法取得不動產權證書（含土地使用權證等）的圖斑或地塊；符合增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用等政策并辦理了相應手續的圖斑或地塊；依據有審批權限的省級以上人民政府相關特殊政策，已取得相關用地文件的圖斑或地塊。
（二）補充規定
1.發展改革、自然資源、水利、交通運輸、農業農村、林草等部門對建設項目下發的用地預審、臨時用地、設施農業用地、項目用海批復等文件，以及采礦許可證、施工許可證、取水許可證等證件，不得作為合法新增建設用地的判定依據（法律法規另有規定的除外）。
2.地方審批的農用地轉用、土地征收審批等文件涉及占用永久基本農田，批文在前劃定在后的，應如實上報，部將核實是否屬于永久基本農田劃定不實等情況；劃定在前批文在后的，應予以核實，屬于違法審批的，按新增非農建設違法用地上報。
（三）舉證要求
上傳相關證明文件必須填寫批文或證書文號、出讓合同或劃撥決定書電子監管號，包括農用地轉用、土地征收審批、供地、先行用地、不動產權證書、增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用以及經有審批權限的省級以上國家機關同意的相關特殊政策批準文件的掃描件和能夠證明用地位置范圍的相關證明材料（如，界址點坐標文本或者圖件掃描件）
二、違法用地
（一）非農化違法用地
1.新增非農建設違法用地
（1）具體情形
①違法批準占用。無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的；超越批準權限非法批準占用土地的；違反法律規定程序批準占用、征收土地的；不按照國土空間規劃確定的用途批準用地的；不符合臨時用地使用范圍和使用條件，違法違規進行審批的。
②違法供地。依法辦理農轉征或建新方案審批手續后，違反法律法規規定的方式或程序供地。
③違法占地。衛片圖斑下發時占用的土地，用地者未申報用地報批手續的；雖已批準但因新增建設用地有償使用費繳納等各種原因未能取得批準文件的；采取欺騙手段騙取批準的；雖經批準但屬于超過批準數量多占的部分；占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的；先行用地批準文件有效期滿后續建的；已經取得臨時用地批準文件，但未按照批準內容進行臨時建設的；臨時用地超出復墾期限未完成土地復墾的；假借農業設施項目名義，實施非農建設的。
適用邊建設邊報批特殊支持政策的項目用地除外。
④未供即用。衛片圖斑下發時，已依法辦理農轉用手續，但未辦理供地手續，即開始占用土地。
（2）補充規定
①高架路橋非法占用坑塘水面、河道管理范圍以外的土地，應當判定為新增非農建設違法用地。
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